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广西监管局:重大公共卫生服务补助资金监管发现的问题和建议

近期,根据财政部要求,我局对广西2018用于支持扩大国家免疫计划、艾滋病防治、结核病防治、血吸虫病和包虫病防治、精神卫生和慢性病防治工作的5重大公共卫生服务补助资金(以下简称“重大公共卫生服务5项补助资金”)项目决策、项目管理、项目产出、项目效果等情况开展了重点绩效评价。重大公共卫生服务项目是面向特定人群或针对特殊公共卫生问题提供的公共卫生服务项目。中央财政通过专项转移支付方式对重大公共卫生服务项目给予补助,对防控重大传染病传播,提高特定人群身体健康状况,减轻或免除特定疾病威胁发挥了积极作用。广西认真贯彻落实国家重大公共卫生服务补助资金政策,通过不断规范资金管理、强化绩效考评、优化资金分配方式等措施,使服务能力逐步得到提高。但在绩效评价过程中,我们也发现地方在分配和使用中央重大公共卫生服务补助资金、组织项目实施等方面仍然存在一些问题,需引起重视。

一、存在的问题

(一)广西各项疾病防控形势严峻

一是广西艾滋病防治工作面临新挑战。截至2018年底,广西需干预和管理的现存活艾滋病病例85,576例,居全国第三位,其中接受治疗的病例65,737例,存活病例数和接受治疗病例数分别比2010年增长了72.78%343.27%,比2015年增长了23.35%35.92%二是广西结核病防治工作压力大。2018年广西结核病报告发病率82.8/10万,高于全国平均水平(58.4/10万),在广西传染病报告发病率和死亡率中一直位居第二位。广西还面临耐多药结核病、结核分枝杆菌/艾滋病病毒(TB/HIV)双重感染和流动人口结核病三大新挑战,2018年全区发现耐多药病人465例,而纳入治疗率仅为31%,属全国倒数第五位。三是广西精神卫生工作面临严峻挑战。广西精神卫生专业服务能力与国家相关规划要求相比有差距,截至201812月底,规划要求中西部地区每10万人口精神科执业(助理)医师数量不低于2.8名,而广西每10万人口精神科执业(助理)医师数量仅为2.6名;规划要求严重精神障碍患者治疗率达到80%,而广西仅为68.07%;规划要求70%以上的县(市、区)设有精神障碍社区康复机构或通过政府购买服务等方式委托社会组织开展康复工作,而广西仅为6.2%。与实际医疗需求也有差距,广西的编制床位人口密度为1.53/万人,远低于国家平均开放床位密度3.2/万人。四是广西血吸虫病防控压力大。我区自1989年全面转入监测阶段以来,尽管全区尚未查出在本地感染血吸虫病人、病畜,但1/3的原疫区县又陆续查出残存螺点,特别是从2007年以来,在横县、罗城、靖西、宜州等县共查出5处较大面积的残存螺点(约10万平方米)。原血防水利灭螺工程三分之二损坏严重,无法起到灭螺应有的作用。随着经济的发展和流动人口的不断增加,输入性传染源时有发现。

(二)疾病防治体系需进一步改革完善

在对医务工作者满意度调查中发现抽样的医务工作者对项目安排、工作环境、工作量上的满意度相对较低。一方面,疾病预防控制系统医务人员承担的工作量较大,且风险高,随着近年来个人收入的降低,疾病预防控制系统人才流失加剧、队伍不稳定。另一方面,部分传染病防治医院经营困难,如广西壮族自治区龙潭医院是自治区卫健委直属的差额预算单位,集医疗、教学、科研于一体的以治疗慢性传染病和突发传染病为主、承担突发公共卫生医疗救治任务的省级传染病医院,近年来医院一直处于收不抵支的状态

(三)未能将中央资金及工作任务完全分解下达到位

2018中央下达广西2018年度重大公共卫生服务5项补助资金73,918万元,广西财政厅分解下达各地市共计73,857.63万元,较中央下达广西的资金少60.37万元。广西卫健委(原卫计委)为做好2018年度重大公共卫生服务工作,于2018年一季度分别印发了中央补助广西重大公共卫生专项资金艾滋病防治项目实施方案、疾病预防控制项目实施方案,但6月国家下达2018重大公共卫生服务5个项目的工作任务后,广西未对项目实施方案进行跟进调整,导致一些指标未能完成国家下达的任务数。如,广西2018年一季度印发的艾滋病防治项目实施方案,明确广西中医药治疗艾滋病感染者的任务数是1,600人,6月《财政部 卫生健康委关于下达2018年公共卫生服务补助资金(重大公共卫生服务)预算的通知》(财社201848号)下达广西中医药治疗艾滋病感染者的任务数是2,680人,广西卫健委未按国家最终下达的任务指标重新调整广西的任务数,导致2018年广西实际开展中医药治疗艾滋病感染者的人数仅为1,835人,比国家下达任务数少845人。

(四)中央补助资金使用管理有待进一步强化、规范

一是个别单位未能严格执行政府采购有关规定。如,广西中医药大学附属瑞康医院采用单一来源采购方式,采购全区中医药治疗艾滋病项目药品唐草片,未按规定报自治区卫健委和财政厅审核并公示。二是基层单位对如何用好中央资金存在疑惑。目前,广西制定的资金管理办法仅明确经费使用方向,实行经费“打包”管理模式,给基层单位只下达总经费和工作任务,部分地区和项目实施单位不能准确把握项目资金的开支范围、开支标准,常反映“不会用、不敢用”;部分市县对重大公共卫生服务各项目资金如何“统筹使用”不清楚,对部分已经完成任务的项目结余经费,没有根据当地公共卫生服务整体情况,及时报请当地财政部门进行预算调整,出现有的项目资金结余,有的项目资金存在缺口问题。三是部分单位项目资金会计核算不规范。如,广西中医药大学附属瑞康医院负责生产全区用于艾滋病治疗的中成药参灵扶正胶囊和清毒胶囊,受国库支付结算限制,为便于实际操作,以2018年中央财政重大公共卫生服务补助资金项目年初预算支出安排“中医药治疗800万元”,作为全年该项目列支中成药、中草药、化验材料采购款的总限额,实际会计核算在项目列支中草药、化验材料采购款时,并不要求与艾滋病防治工作相关。又如,广西壮族自治区脑科医院先从中央专项资金中列支应由社保报销的贫困精神病人住院治疗费用8,299.89元,收到社保局转来的报销款后,未原渠道退回,而是通过往来科目将社保报销款项安排用于其他精神病人检查和治疗。

(五)部分项目实施相关管理制度落实不到位

部分项目单位未能严格执行相关项目实施方案和工作规范,出现管理系统数据、报表数据差错的情况。例如,广西医科大学附属肿瘤医院未能及时发现并督促钦州市第一人民医院在国家早诊早治超级管理平台准确、完整录入上消化道癌筛查相关信息数据,导致系统数据较实际门诊筛查数据少99人。又如,广西壮族自治区疾病预防控制中心未能及时发现河池市凤山县疫苗进度报表数据录入有误,导致疫苗使用进度报表显示含麻类疫苗累计接种人数较实际多42,849人。

(六)免疫规划疫苗短缺情况较为严重

广西使用的免疫规划疫苗共有12种,从20187月开始出现短缺情况,目前,仍有3种疫苗供应不足,分别是:麻疹风疹联合疫苗、百白破疫苗、麻腮风联合疫苗。2018年广西麻疹风疹联合疫苗共需求104万支,实际供应64.6万支;百白破疫苗需求336万支,实际供应220.72万支。20191-8月广西麻疹风疹联合疫苗共需求100万支,实际供应32.16万支;百白破疫苗需求400万支,实际供应194.74万支;麻腮风联合疫苗需求100万支,实际供应68.43万支。

(七)扩大免疫规划任务受部分客观因素影响难以完成

一是2018年国家下达广西脊灰补充免疫与查漏补种的任务数是136.29万人,广西实际补种40.87万人,未能开展补充免疫工作,主要原因是二价脊髓灰质炎减毒疫苗说明书指出“该品种尚未进行加强免疫和免疫持久性研究”,出于接种安全考虑,广西2018年未使用该疫苗开展脊灰疫苗补充免疫工作。此外,由于价格较高、经费不足等原因,广西2018年无法采购足量的脊髓灰质炎灭活疫苗用于开展补充免疫。二是2018年国家下达广西麻风补充免疫与查漏补种的任务数是81.67万人,广西实际开展补充免疫与查漏补种仅11.28万人,主要原因是2018年无法招标采购到足量麻风疫苗,导致无法按计划正常开展。例如,贵港市完成麻风疫苗招标31.875万支,但厂家仅供应1.2万支;玉林市、河池市麻风疫苗招标无厂家应标而流标。

(八)中医药治疗艾滋病药品唐草片未能实施全国统一采购

目前,全国进行中医药治疗艾滋病的上市药品只有唐草片一种,且生产厂家仅有上海百岁行药业有限公司一家。按照现行的采购及管理方式,各省中医药治疗艾滋病试点项目管理单位需分别与厂商进行协商议价,未能实施全国统一采购,价格相对较高。

(九)一些全国性检测服务项目采取分省采购方式实际意义不大

据了解,目前,检测服务采购事项由各省分别执行,但为保证全国同一检测事项的检测结果在全国层面具有可比性和科学性,国家有关部门口头向各省推荐中央本级政府采购确定的检测服务商,这使得各省在招投标时,通过对投标服务单位资质提出相关限制性要求等合规方式选出国家推荐的检测服务商。虽然省级实施政府采购各环节程序合法合规,但实质意义不大,还一定程度上造成人力物力的浪费。如:广西在进行中国成人慢性病与营养检测(2018)广西检测点检测服务采购时,对投标人机构资质做出“检测项目参加2017年和2018年卫生部临床检验中心的室间质量评价,且成绩合格”、“总胆固醇、甘油三酯、高密度脂蛋白胆固醇、低密度脂蛋白胆固醇4项指标参加2017年和2018年卫生部临床检验中心组织的脂类正确度验证计划,且成绩合格”以及“参加能力验证计划、室间质量评价及正确度验证的检测项目的总误差和偏倚必须满足WS/T403-2012《临床生物化学检验常规项目分析质量指标》中的要求”等要求。经过政府采购程序,最终广西疾病预防控制中心与国家有关部门口头推荐的广州金域医学检验中心有限公司签订采购合同,采购金额为128万元。

二、原因分析

(一)广西经济发展水平低,健康防控意识较落后,宣传教育不够深入

各项疾病的防控不仅需要个人掌握防控知识和减少危险行为,还需要各级政府、医疗、疾病控制机构和社会组织积极主动参与疾病防控工作。社会道德观念对患病者的歧视和羞辱间接损害了患病者接受检测、治疗和预防服务的机会。广西经济发展水平和一些落后观念也影响了广西疾病防控能力的提高和发展。

(二)疾病防治机构收入能力不足

一是近年来,国家推进疾控机构改革,将疾控机构定位为公益一类事业单位,取消预防性体检费、卫生监测费、委托性卫生防疫服务费三项收费后,疾控中心主要用于机构运行和绩效工资的服务性收入减少50%以上,部分疾控机构出现运行和人员经费缺口,人均绩效工资水平不到同级公立医院的50%,一些市县仅为10%左右,造成人才流失加剧、队伍不稳定等问题。二是广西传染病防治专科医院规模不大、承担公共卫生职能较多以及自身经营能力不强,加上社保改革等不断增加的人力成本,导致部分医院处于收不抵支的状态

(三)省级相关部门对基层实施单位资金使用的监督指导培训不够

当前,广西通过制定专项资金管理办法和项目实施方案,对项目目标、项目范围和内容、项目组织实施、资金使用及管理、预算安排与下达等方面进行了明确,但部分内容如涉及对相关医务人员的补助支出等,未明确支出的具体项目和补助标准,也未对基层予以足够的监督、指导和培训,基层实施单位不掌握项目经费使用的有关规定和要求,导致有的项目实施单位支出依据不充分,有的项目实施单位拿着项目经费却不敢花,有的项目实施单位参照以前年度制定的预算资金分配标准(如20122013年广西项目实施方案后附的艾滋病防治项目资金分配表)安排支出等等。

(四)部分项目实施单位工作人员业务不熟

部分项目实施单位工作人员对项目管理要求掌握不够充分,对财务管理制度学习不够深入,上报报表、系统数据审核不够认真,因而产生了未能严格执行政府采购有关规定、会计核算不规范、系统报表数据差错等问题。

(五)疫苗生产企业对中标疫苗供应不足

据疾控部门反映,今年全国多个省份都不同程度出现疫苗短缺情况,如,麻疹风疹联合疫苗有29个省份短缺,百白破疫苗有14个省份短缺,麻腮风联合疫苗有13个省份短缺。主要原因:一是中标疫苗生产企业产量不足,影响疫苗供应,中标企业只能按每批次出厂数量进行少量分配;二是疫苗批签发用时增加,影响疫苗上市量,20191-4月我国麻腮风联合疫苗的批签发数分别仅为20172018年同期的9.9%44.67%三是疫苗生产企业数量有限,个别企业停产后对疫苗供应影响较大,长春长生生物科技有限公司的停产直接减少了全国50%左右的百白破疫苗的供应。

三、相关建议

(一)地方各相关部门进一步加强资金和项目管理。一是根据中央新出台的《重大传染病防控补助资金管理办法》,省级财政和卫健部门在制定具体的实施细则时,应明确资金可否用于对相关医务人员发放补助,以及补助的具体项目和标准等。二是省级卫健部门应进一步加强项目的组织实施管理,在国家下达或调整项目的工作任务后,应及时做好分解下达或调整工作,组织协调各项目单位有序推进项目实施,确保完成国家下达的年度工作任务。三是地方各级财政、卫健部门要加大对项目实施单位的业务培训和监督指导,督促项目实施单位加强资金管理,规范资金使用和会计核算,提高预算执行进度,防止资金沉淀。同时,强化项目绩效管理责任制,切实做到花钱必问效、无效必问责,不断提高财政资金的使用效益。

(二)加强对疾控机构有关制度的顶层设计。建议地方卫健和人社部门结合事业单位分类改革的有关要求,加强对疾病预防控制机构有关薪酬制度的研究和设计,以稳定干部队伍,调动干部职工工作的积极性。

(三)加大力度协调解决免疫规划疫苗短缺情况。建议国家卫健部门研究采取切实可行的激励和约束措施,促使疫苗生产企业增加产量,按合同及时供应免疫规划疫苗。

(四)国家统一开展部分药材、试剂及检测服务的政府采购工作。为节约成本,保证检验数据全国统一、可比,减少廉政风险,建议由国家卫健等相关部门统一开展全国性检测项目及国内单一供应商的药品、试剂的政府采购工作,最大限度降低药品、试剂和检测服务的采购价格,提高中央财政资金使用效益,提升重大公共卫生服务能力和水平。

 


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